Op maandag 16 maart 2020 sloten alle Nederlandse scholen als gevolg van de maatregelen om het Corona-virus te bestrijden. Hoewel scholen grote inspanningen pleegden om les-op-afstand vorm te geven en kwetsbare leerlingen/studenten op te vangen, werd al snel na het begin van de pandemie duidelijk dat scholensluiting tot flinke leerachterstanden leidde (Engzell et al., 2020; Engzell et al., 2021). Vooral bij leerlingen die al meer risico op lagere leergroei hadden (leerlingen met praktischer opgeleide ouders). Het ministerie van OCW heeft daarom een subsidieregeling voor scholen ingericht, om po- en vo-leerlingen en mbo-studenten die achterstand opliepen te ondersteunen (Subsidieregeling inhaal- en ondersteuningsprogramma’s onderwijs 2020–2021). Via het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) zijn opdrachten tot evaluatie van de inhaal- en ondersteuningsprogramma’s uitgezet. De bedoeling van de evaluaties was om in kaart te brengen welke interventies zijn uitgevoerd, en of de inhaalprogramma’s inderdaad tot het inhalen van ontstane achterstanden leidden (doeltreffendheid van de regeling). De evaluatie van de inhaalprogramma’s in het PO en VO (incl. speciaal onderwijs) is uitgevoerd door het consortium bestaande uit LEARN! (Vrije Universiteit Amsterdam) en ROA (Universiteit Maastricht), die in het MBO door het consortium bestaande uit KBA Nijmegen, Oberon en Universiteit Utrecht. De onderzoeken zijn in september 2022 afgerond.
Hoe scholen kozen voor een inhaalprogramma
Bijna alle VO-scholen en twee derde van de basisscholen gaven aan de programma’s voor het eerst te organiseren. Dit in tegenstelling tot de situatie in het MBO, waar vooral bestaande programma’s werden gecontinueerd en uitgebreid. De mbo-scholen profiteren bij het keuzeproces van een uitgebreide en professionele ondersteuningsstructuur en staf, mede ontstaan door jarenlange inzet op projecten om voortijdig schoolverlaten (vsv) en jeugdwerkloosheid te verminderen. Mbo-scholen kozen overwegend interventies waar ze reeds bekend mee zijn, waar eerder goede ervaringen mee zijn opgedaan en die reeds in hun toolbox zaten. Dit zijn de belangrijkste verklaringen waarom het mbo-scholen lukte, ondanks de krappe voorbereidingstijd, om de interventies weloverwogen te kiezen.
In het PO en VO, daarentegen, bleek dat veel scholen bij het kiezen voor een programma geen duidelijke theory of change hanteerden (een theorie over hoe de programma’s bij zouden dragen aan het behalen van beoogde doelen). Aanvragers hadden helder voor ogen welk programma ze kozen en met welk doel of doelen, maar hoe dat programma tot het doel zou leiden (het onderliggende werkingsmechanisme) konden ze niet helder formuleren. De keuze voor een programma werd bovendien vaak gemaakt op basis van pragmatische overwegingen over welke ondersteuning met het beschikbare personeel of bestaande samenwerkingspartners kon worden georganiseerd. Deze bevinding leidde er in mei 2021 toe dat het ministerie van OCW een menukaart van effectieve interventies introduceerde om scholen te ondersteunen in het maken van meer doordachte en meer evidence-informede keuzes. Uit de interviews blijkt op dit vlak nog geen grote verbetering te ontdekken. Bovendien is het ook de vraag of meer expliciete theories of change tot meer effecten leiden in vergelijking met meer impliciete keuzes.
Gekozen interventies
In het PO en VO (en MBO) is een grote diversiteit aan programma’s ingezet. Toch zien we een aantal overeenkomsten in gemaakte keuzes. In het PO is het overgrote deel van de programma’s gericht op vakinhoudelijke ondersteuning, vaak in taal en/of rekenen. Daarnaast had twintig procent van de programma’s in PO ook een sociaal-emotionele component, vanuit de gedachte dat leerlingen ook sociaal-emotionele achterstanden hadden opgelopen. Het inhalen daarvan werd door een meerderheid van PO-scholen als doel opgegeven, ook als ze zich er niet expliciet op richtten.
VO-scholen hadden meestal meerdere programma’s lopen. Het zijn grotere scholen (met gemiddeld 1600 leerlingen), waarin het organiseren van meerdere programma’s naast elkaar makkelijker uitvoerbaar is dan binnen basisscholen (gemiddeld 220 leerlingen). Zo organiseerden bijna alle VO-scholen vormen van vakinhoudelijke ondersteuning die geschaard kan worden onder de categorie bijles. Daarnaast organiseerde ongeveer de helft examentrainingen voor hun leerlingen, en een substantieel deel trainingen gericht op sociaal-emotioneel functioneren en op studievaardigheden.
De aanpak in het mbo was multidimensionaal; scholen richtten zich met een inhaalprogramma vaak op meerdere achterstanden en problemen tegelijk en gebruikten daarvoor meerdere type interventies/methoden per programma. De focus lag enerzijds op het wegwerken van achterstanden en vertraging in de opleiding: onder andere beroepspraktijkvorming (BPV) via simulaties, begeleiding van BPV-plek overnemen van het leerbedrijf, zoeken naar nieuwe BPV-plekken, extra lessen, huiswerkbegeleiding, examentraining. Anderzijds op het bieden van ondersteuning in studievaardigheden/motivatie, sociaal-emotionele behoeften en de moeilijke thuissituatie en in mindere mate ook op het gebied van materiële tekorten en loopbaanoriëntatie. Ook werd er in programma’s vaak maatwerk geboden: mbo-scholen hadden een toolbox aan diverse ondersteuningsmogelijkheden die ingezet werden naar gelang de behoefte van de individuele student.
Doelgroep van de programma’s
In zowel PO, VO als het MBO zijn scholen erin geslaagd om leerlingen met achterstanden of vertraging te selecteren voor deelname aan de programma’s. Uit de evaluatie in het MBO is bekend dat de selectie van studenten meestal nog moest gebeuren op het moment dat subsidie is aangevraagd. Bovendien werd door aanhoudende coronamaatregelen en nieuwe scholensluitingen gaandeweg duidelijk dat meer studenten ondersteuning nodig hadden dan vooraf gedacht. Tegelijk is in alle sectoren niet duidelijk of geconstateerde achterstanden door de coronapandemie ontstonden, of over langere tijd waren gevormd. Het is zeer de vraag of het voor scholen mogelijk was om achterstanden-door-de-pandemie te onderscheiden van eerdere achterstanden (en ethisch kan men zich afvragen of het wel uitmaakt en niet elke achterstandsbestrijding wenselijk is). Tevens bleek dat niet alle leerlingen en studenten die ondersteuning nodig hebben, de ondersteuning gekregen hebben. Deelname aan de inhaalprogramma’s is doorgaans vrijwillig, waardoor niet-gemotiveerde leerlingen en studenten zichzelf tekort doen. Dit lijkt in het PO en VO verhoudingsgewijs vaker het geval te zijn dan in het MBO.
Uitvoering
De programma’s moesten worden uitgevoerd tegen een achtergrond van nieuwe scholensluitingen en lerarentekorten. In het PO en VO zijn sommige programma’s opgeschort of uitgesteld, en zijn veel programma’s anders uitgevoerd dan in de aanvraag aangeduid. Maar de meeste scholen slaagden erin inhaalprogramma’s ten uitvoer te brengen, wat een forse prestatie mag heten.
Ook in het MBO zijn programma’s in sommige periodes noodzakelijkerwijs aangepast als gevolg van de onzekere en veranderlijke coronasituatie. Maar ondanks kleine wijzigingen in planning en de verhouding fysiek versus online lesgeven/ondersteuning hebben mbo-scholen voor een groot deel kunnen vasthouden aan de geplande uitvoeringswijze. Wat mee heeft geholpen is dat de meeste mbo-scholen een uitgebreide ondersteuningsstructuur hebben en dat interventies zijn uitgevoerd waar zij reeds bekend mee waren (in tegenstelling tot veel po- en vo-scholen), waardoor veel kennis en knowhow aanwezig is en de interventies verhoudingsgewijs snel zijn ingevoerd en makkelijk konden worden opgeschaald.
Effecten en doeltreffendheid
In het PO en VO is een positief effect op leergroei gevonden, en is dat (in ieder geval voor een deel) toe te wijzen aan de inhaalprogramma’s. Deelnemers aan de inhaalprogramma’s laten in zowel PO als VO een sterkere leergroei zien dan overige leerlingen. De inhaalprogramma’s zijn daarmee doeltreffend. Daarnaast zijn er indicaties dat de effecten niet voor alle programma’s gelijk zijn. Voor PO bleken programma’s die inzetten op remedial teaching (d.w.z., het inhalen van specifieke, al gedoceerde leerdoelen) betere resultaten haalden dan andere, meer algemene programma’s. Ook hadden programma’s met alleen externe begeleiders betere resultaten dan programma’s met zowel interne als externe begeleiders, en waren programma’s buiten lestijd beter dan programma’s die zowel binnen als buiten lestijd plaatsvonden. In het VO vonden we een positief effect van vormen van bijles (programma’s gericht op het inhalen van achterstanden in een specifiek schoolvak), maar geen duidelijk effecten van andere interventies.
In het MBO zijn gedurende de looptijd van de inhaalprogramma’s positieve effecten zichtbaar qua inhalen/voorkomen van studievertraging, in het diplomarendement en het verbeterde welbevinden, maar is niet bewezen dat dit het gevolg is van de inhaalprogramma’s. Het effect van de inhaalprogramma’s is moeilijk te destilleren, omdat er geen data aanwezig zijn om specifieke experiment- en controlegroepen te formeren en omdat mbo-scholen tal van aanvullende inkomsten hebben waarmee aanvullende ondersteuning wordt gefinancierd. Bovendien zijn met betrekking tot de beschikbaarheid van BPV-plekken meerdere factoren van groot belang, zoals de verlichting van coronamaatregelen en de steeds verdere openstelling van bedrijven, het Actieplan stages en leerbanen van SBB en de inzet van sectoren/bedrijven. Desalniettemin zijn er voldoende aanwijzingen uit de gesprekken met scholen en uitgevoerde maatwerkonderzoeken om te stellen dat de positieve ontwikkelingen voor een deel zijn toe te wijzen aan de interventies die zijn uitgevoerd in de inhaalprogramma’s. Mbo-scholen hebben met de subsidiemiddelen veelbelovende interventies gekozen en uitgevoerd: op systematische wijze zijn de kenmerken en context van (de uitvoering van) veertig interventies gescoord en langs de meetlat van relevante effectiviteitskenmerken uit literatuur gelegd. De onderzochte interventies blijken allen goed onderbouwd en veelbelovend in hun effectiviteit. Bovendien geven betrokkenen van mbo-scholen in de diepte-interviews en maatwerkonderzoeken aan dat zij positieve effecten van de interventies waarnemen. Zo blijken bijna alle deelnemers aan BPV-gerichte programma’s hun BPV-periode succesvol af te ronden, wordt een afname van leerachterstanden gesignaleerd door deelname in vakantiescholen (plus betere studieprestaties in het schooljaar na deelname aan de vakantieschool), en zijn de onderzochte maatwerktrajecten succesvol in het voorkomen van zittenblijven en wegwerken van studievertraging door extra begeleiding en extra lessen.
Welbevinden
In veel van de inhaalprogramma’s van het PO, VO en MBO besteedden scholen ook aandacht aan het sociaal functioneren en het welbevinden van leerlingen en studenten. In de onderzochte programma’s is geen duidelijk effect van het programma op sociaal-emotioneel welzijn of -vaardigheden aangetoond, maar dat kan zijn oorzaak hebben in de beperkte gegevens die hierover verzameld konden worden. De ervaringen van scholen en van studenten zelf is dat de inzet op het sociaal-emotioneel welbevinden van studenten relevant is, want studenten krijgen daardoor weer een ‘sense of belonging’ en (perspectief op) voortgang in de studie. Zodoende leidt een verbetering van het welbevinden tot een verbetering van studieresultaten.
Werkzame elementen
De evaluaties laten werkzame elementen van interventies zien. In het PO en VO komen kleine groepen, competente begeleiders, coherentie met de reguliere lessen, motivatie, en een uitwerking die aansloot bij het rooster van leerlingen naar voren. In het MBO onder meer persoonlijk contact tussen docent en student en contact tussen studenten, les in kleine groepen, veel uren en maatwerk. De genoemde factoren sluiten goed aan bij wat uit de literatuur bekend is.
In het VO was het vooral belangrijk om het programma aansluitend aan de reguliere lestijd en in de school aan te bieden zodat leerlingen bijna automatisch deelnemen en niet afhaken. Zo was het belangrijk dat de lessen op het rooster aangegeven waren, en zo geroosterd waren dat leerlingen er niet apart voor hoefden te reizen. Het belang hiervan was dat niet enkel hoog gemotiveerde leerlingen deelnamen, maar ook leerlingen voor wie motivatie niet optimaal was – leerlingen voor wie de inhaalprogramma’s harder nodig waren.
Doelmatigheid
Of de inhaalprogramma’s doelmatig waren is lastig vast te stellen, vooral omdat er geen manier is om vast te stellen of dezelfde uitkomsten met andere (of minder) middelen bereikt zouden kunnen worden. Het was ook geen doel van het onderzoek; de evaluaties van de inhaalprogramma’s waren vooral gericht op het aantonen van de doeltreffendheid. Dat is in het PO en VO voorzichtig aangetoond. Of het efficiënt was, of efficiënter had gekund, is met de huidige gegevens niet te achterhalen.
In het MBO is de doeltreffendheid niet bewezen, maar wel aannemelijk gemaakt. De aannemelijkheid blijkt onder meer uit het gegeven dat de subsidie in zeer hoge mate is benut voor interventies die op voorhand veelbelovend zijn. Dat is een efficiënte wijze van besteding van publieke middelen, ook al kunnen we niet aantonen of dezelfde interventies eventueel ook goedkoper hadden kunnen worden uitgevoerd.
Tot slot concluderen we dat de snelle inzet van middelen, in tegenstelling tot vele andere Europese landen, ervoor heeft gezorgd dat scholen de interventies snel hebben ingevoerd. Hoewel niet onderzocht, is het niet ondenkbaar dat hoe sneller de ondersteuning op gang komt, des te kleiner de onderwijsachterstanden en studievertraging zijn en des te minder publieke middelen nodig zijn voor het inhalen daarvan.
Aanbeveling
Wat als er in de toekomst nogmaals een pandemie of andersoortige situatie ontstaat waarbij scholen gedwongen zijn te sluiten? De evaluaties van de COVID-inhaalprogramma’s en bijbehorende literatuurstudies hebben ons geleerd onder welke condities en via welke mechanismen interventies effectief zijn. De condities en mechanismen zijn gelijk aan de theorie die vooraf bekend was. Een menukaart met kansrijke interventies is dan ook een mooi hulpmiddel voor scholen om uit te kiezen, maar niet voldoende (bovendien is er voor MBO-specifieke interventies minder goed bekend wat effectief is). Scholen (leraren/docenten en directeuren/schoolleiders) hebben kennis nodig over waarom en hoe je interventies uitvoert, passend bij de specifieke uitdagingen en de eigen context. Bij veel PO en VO-scholen is die kennis en capaciteit onvoldoende aanwezig, in het MBO doorgaans meer of voldoende. Een menukaart met kansrijke interventies gecombineerd met een professionaleringsslag (dan wel ondersteuning bij het maken van keuzes) zijn de ingrediënten voor succesvol interventiebeleid.
Dit artikel is geschreven i.s.m. Melanie Ehren & Martijn Meeter (beide werkzaam bij LEARN! Vrije Universiteit Amsterdam) en werd mede mogelijk gemaakt met financiering van het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek.
Auteurs: drs. Erik Keppels