Aanleiding en doel van de regeling
In veel regio’s in Nederland daalt het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs. Vooral in het noorden, oosten en zuidoosten lopen scholen aan tegen structurele leerlingendaling, met risico’s voor de breedte, kwaliteit en bereikbaarheid van het onderwijsaanbod. Op advies van de commissie Dijkgraaf stelde het ministerie van OCW de subsidieregeling Incidentele Middelen Leerlingendaling voortgezet onderwijs (IML) in. Doel van de regeling is schoolbesturen te stimuleren en te ondersteunen bij regionale samenwerking, zodat het onderwijsaanbod toekomstbestendig, kwalitatief goed en bereikbaar blijft.
In totaal dienden 49 regio’s een plan in. Veertig regio’s ontvingen in 2021 subsidie (maximaal € 700.000 per regio) voor de uitvoering van een gezamenlijk plan over de schooljaren 2021–2022 tot en met 2024–2025. De regeling stelde eisen aan de mate van leerlingendaling, de deelname van besturen en de dekkingsgraad van leerlingen binnen de regio.
Deze eindevaluatie bouwt voort op de tussenevaluatie uit 2023. De tussenevaluatie richtte zich op startpositie, samenwerking en eerste resultaten. De eindevaluatie verschuift de aandacht naar de realisatie van beleidsdoelen, succesfactoren en belemmeringen, duurzaamheid van samenwerking en reflectie op de beleidstheorie.
Uitgangsituatie
De 40 IML-regio’s hebben verschillende uitgangsposities, maar delen enkele kenmerken. Ze kennen bovengemiddelde leerlingendaling, vaak in kleinschalige plattelandsgebieden en in het (v)mbo-segment. Doorgaans zijn enkele besturen en 5–9 vestigingen betrokken. In 32 regio’s doen alle relevante besturen mee; in andere regio’s ontbreken één of meer besturen of specifieke scholen, door eigen regio-afbakening, specifieke doelgroepen of beperkte urgentiebeleving.
Ontwikkeling van de samenwerking (2022–2025)
Tussen 2022 en 2025 doorlopen de meeste regio’s een globaal vergelijkbaar, maar niet synchroon traject:
– Oriëntatie/heroriëntatie: aanscherpen van regiovisie, opzetten of herijken van projectstructuren, bijstellen van plannen op basis van uitvoerbaarheid en draagvlak.
– Uitvoering: realiseren van concrete maatregelen, zoals gezamenlijke lessentabellen, gedeelde profielen, gezamenlijke voorzieningen en experimenten in onderwijsvernieuwing.
– Consolidatie: in een deel van de regio’s bestuurlijke fusies, holdings of andere juridische verankering; in andere regio’s blijft samenwerking programmatisch of intentiegericht.
Niet alle regio’s bereiken dezelfde fase. In sommige regio’s is een stevig eindbeeld bereikt: juridisch en organisatorisch, terwijl de samenwerking elders fragiel blijft of sterk afhankelijk is van individuele sleutelpersonen.
Resultaten en effecten
Kwantitatief beeld
De leerlingendaling in IML-regio’s is sterker dan het landelijke gemiddelde, met name in de brugklas en in het vmbo- en havo/vwo-segment. Desondanks is de spreiding van vestigingen in de meeste regio’s grotendeels behouden, mede door afspraken over taakverdeling, bundeling van aanbod en het delen van vakken. Gemiddelde reisafstanden zijn in de onderzochte periode niet substantieel toegenomen. In een aantal dunbevolkte regio’s is de resterende marge om extra sluitingen op te vangen wel klein.
Uitgevoerde maatregelen
De maatregelen die met IML-middelen zijn uitgevoerd, laten zich indelen in vier categorieën.
1. Governance en samenwerking: In veel regio’s is een traject van bestuurlijke fusie of andere formele juridische samenvoeging afgerond. In andere regio’s zijn intentieverklaringen, holdings of verregaande samenwerkingsverbanden ingericht zonder formele fusie; in een deel van de regio’s strandden fusieplannen door gebrek aan draagvlak of gewijzigde omstandigheden.
2. Onderwijsinhoudelijke samenwerking: In de meeste regio’s is het onderwijsaanbod meer in samenhang georganiseerd, via gedeelde keuzevakken, regionale lessentabellen, gezamenlijke profielen en afspraken over taakverdeling tussen scholen (profielverdeling), en via doorlopende leerlijnen tussen primair onderwijs, voortgezet onderwijs en mbo. In sommige regio’s bleef deze samenwerking beperkt tot pilots of verkenningen die nog niet structureel zijn geborgd.
3. Personeel en organisatie: Samenwerking op personeelsgebied is tot stand gekomen, maar structurele integratie is vooral bereikt in regio’s met bestuurlijke fusies en gedeelde ondersteunende diensten. Elders bleef samenwerking, mede door structurele lerarentekorten en beperkte uitvoeringscapaciteit, beperkt tot overleg, gezamenlijke wervingsacties of het ad-hoc delen van docenten.
4. Huisvesting en bereikbaarheid: Huisvestingsvraagstukken zijn veelal opgepakt in samenhang met gemeentelijke integrale huisvestingsplannen (IHP’s). In een aantal regio’s zijn locaties geclusterd of praktijkvoorzieningen gecentreerd. De meeste regio’s hebben vooral analyses en voorbereidend werk gedaan; fysieke ingrepen kennen door hun afhankelijkheid van gemeentelijke besluitvorming doorgaans een langere horizon dan de IML-looptijd.
Stabilisatie als kernopbrengst
De belangrijkste opbrengsten zijn te duiden als stabilisatie van de randvoorwaarden voor goed onderwijs — dat wil zeggen: de organisatorische, personele en structurele condities die nodig zijn voor kwalitatief goed en bereikbaar onderwijs. Concreet gaat het om:
– het beperken van versnippering van leerlingen en opleidingen over te veel kleine scholen;
– het behoud van kwetsbare afdelingen en profielen, waaronder praktijkgerichte routes;
– het creëren van stabielere leerlingstromen en vakgroepen;
– het voorkomen van een neerwaartse spiraal van krimp → sluiting → verdere krimp.
De regeling laat minder directe effecten zien op vernieuwing van het onderwijsaanbod; zij functioneert primair als structurerend en stabiliserend instrument. De beoogde einddoelen (een volledig toekomstbestendig, dekkend en bereikbaar aanbod) zijn aan het einde van de looptijd slechts ten dele gerealiseerd. Stevige keuzes zijn vastgelegd in fusiebesluiten, integrale huisvestingsplannen (IHP’s) en bestuursakkoorden, maar implementatie en zichtbare effecten op leerlingen vergen meer tijd, aanvullende huisvestingsinvesteringen en afstemming met andere beleidstrajecten.
De beschikbare gegevens bieden onvoldoende basis om causale effecten van de regeling vast te stellen. Toch wijst de analyse erop dat in veel regio’s zonder IML waarschijnlijk een snellere verschraling van het aanbod, verdere schaalverkleining en grotere reisafstanden zouden zijn opgetreden. Kwantitatieve data en profielen van niet-deelnemende scholen tonen dat de subsidie geen negatieve concurrentie- of ‘waterbed’-effecten had, maar vooral stabiliserend werkte. Een deel van de verwachte effecten zal, gezien de doorlooptijden van krimp- en huisvestingstrajecten, pas na afloop van de regeling zichtbaar worden. Deze eindevaluatie kent bovendien enkele beperkingen, zoals het uitvallen van regio’s, beperkte dataverzameling en overlap met andere regelingen, wat een zorgvuldige interpretatie van de resultaten vraagt.
Conclusies
De eindevaluatie laat zien dat de subsidieregeling IML in de meeste regio’s heeft bijgedragen aan versterkte samenwerking en aan beter doordachte keuzes in het onderwijslandschap onder krimp. Zonder deze landelijke investering van ruim 25 miljoen euro had de krimp hoogstwaarschijnlijk geleid tot ongecoördineerde verschraling en acute sluitingen van kleine vestigingen, in plaats van de huidige gestuurde stabilisatie. De regeling fungeerde als aanjager voor gesprekken en besluiten die anders later of minder samenhangend zouden zijn genomen, en heeft geholpen om een deel van de risico’s op versnelde verschraling van het onderwijsaanbod te beperken. Tegelijkertijd blijkt dat tijdelijke subsidiemiddelen op zichzelf onvoldoende zijn om hardnekkig concurrentiedenken, capaciteitstekorten en lange huisvestingstrajecten te doorbreken; structurele borging vraagt om een combinatie van landelijk beleid, regionale regie en lokaal eigenaarschap over langere tijd.
Het rapport eindigt met aanbevelingen voor zowel het ministerie van OCW als aan schoolbesturen. Hieronder is het hele rapport te downloaden. Dit onderzoek werd samen met Oberon uitgevoerd.
Auteurs: drs. Hedwig Vermeulen, drs. Bianca Leest